MEMAHAMI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Menurut id.wikipedia.org disebutkan Peraturan perundang-undangan, dalam konteks negara Indonesia, adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Perundang-undangan memiliki sifat dan hierarki. Hierarki maksudnya peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Berikut adalah hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia menurut UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

1. UU D 1945 merupakan hukum dasar dalam Peraturan Perundang-undangan. UUD 1945 ditempatkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.
2. Ketetapan MPR
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
4. Peraturan Pemerintah (PP)
5. Peraturan Presiden (Perpres)
6. Peraturan Daerah (Perda), 

Berdasarkan hierarchie-nya maka peraturan yang terakhir haruslah tidak bertentangan dengan peraturan yang di atasnya. Sedangkan peraturan yang tingkatannya di bawah merupakan penjabaran dari peraturan yang di atasnya. Dengan demikian, tidak akan terjadi tabrakan kepentingan dalam penetapan sebuah peraturan.

Tulisan ini akan mengulas tentang implementasi program Keluarga Berencana berdasar Peraturan Perundang-Undangan yang ada di Indonesia.


OTONOMI DAERAH


Undang-Undang  no 32 Tahun 2004 mengenai Otonomi Daerah yang pada konsideran menimbang bagian c menyebutkan bahwa Undang-Undang nomor Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah sehingga perlu diganti. Hal ini memberi arahan bahwa keberadaan UU no 32 tahun 2004 adalah menggantikan UU no 22 Tahun 1999. Hal ini dipertegas pada Bab XVI Ketentutan Penutup Pasal 239 yang menyebutkan Pada saat berlakukan Undang-Undang ini, maka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan tidak berlaku.

Setelah UU nomor 32 tahun 2004 diberlakukan, pemerintah mengeluarkan Peraturan-Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 dimana pada konsideran menimbang disebutkan bahwa untuk melaksanakan ketentuan pasal 14 ayat (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Pasal 30 ayat (9) UU  Nomor 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal, perlu menetapkan Peraturan Pemerintah tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Ini berarti, terbitnya PP merupakan penjabaran dari dua buah UU yang terkait satu sama lain. 

Pada PP 38 tahun 2007 Bab II Urusan Pemerintahan pasal 2 ayat (4) menyebutkan urusan pemerintahan disebutkan ada 31 urusan pemerintahan salah satunya yakni huruf (l) adalah Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera. Pada Bab III Pembagian Urusan Pemerintahan bagian Kedua pasal 6 ayat (2) dikatakan bahwa urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan. Sedangkan pada pasal 7 ayat (2) disebutkan yang menjadi urusan wajib bagi pemerintahan di provinsi maupun kabupaten/kota sebanyak 25 dan salah satunya adalah Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera. Di sisi lain, pasal 7 ayat (4) menyebutkan bahwa kelautan dan perikanan, pertanian, kehutanan, energi dan sumber daya mineral, pariwisata, industri, perdagangan dan ketransmigrasian  merupakan urusan pilihan yang ditentukan oleh pemerintah daerah. Oleh karena ini merupakan urusan pilihan maka kewenangan masih berada di level pusat baik kebijakan tentang program maupun kepegawaiannya.

Pasal 8 ayat (1) disebutkan bahwa penyelenggaraan urusan wajib dimaksud dalam pasal 7 ayat (2) berpedoman pada standar pelayanan minimal yang ditetapkan pemerintah dan dilaksanakan secara bertahap. Tata cara ini akan diatur dengan Peraturan Presiden. Namun dengan melihat pada Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 65 TAHUN 2005 Tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal pada Bab II pasal 2 ayat (2) menyebutkan SPM disusun dan diterapkan dalam rangka penyelenggaraan urusan wajib Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota yang berkaitan dengan pelayanan dasar sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Dengan demikian jelas bahwa yang menerapkan SPM adalah Pemerintah Daerah baik Provinsi maupun Kabupaten/Kota. Bab IV pasal 1 ayat (1) menyebutkan Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen menyusun SPM sesuai dengan urusan wajib sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2). Untuk urusan wajib ini maka pemerintah daerah kembali pada PP 38 tahun 2007. 
Khusus untuk urusan wajib Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera, Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen mana yang bertanggung jawab ? Dengan serta merta, semua pihak akan menyebutkan BKKBN yang memiliki tanggung jawab untuk menyusun SPM Bidang KB dan KS.

UNDANG-UNDANG KEPENDUDUKAN

Sampai dengan lahirnya UU No 32 tahun 2004 dan terbitnya PP Nomor 38 tahun 2007 yang dipergunakan sebagai dasar hukum untuk BKKBN adalah UU no. 10 tahun 1992 mengenai Perkembangan Kependudukan dan Pembangunan Keluarga Sejahtera. UU ini menyebutkan konsep Kependudukan dalam program Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera hampir di semua Bab, Pasal dan Ayat nya. 

Namun demikian, perubahan lingkungan dengan adanya reformasi yang salah satunya diwujudkan dengan menerapkan UU Otonomi Daerah dan PP 38 tahun 2007 maka pemerintah yakni DPR bersama-sama Presiden menerbitkan UU No 52 tahun 2009 dengan alasan terlihat pada konsideran menimbang pada huruf c sampai dengan f. 

Undang-Undang ini secara substansi memuat tentang hak dan kewajiban Pemerintah terhadap Kuantitas dan Kualitas Kependudukan serta hak dan kewajiban penduduk dalam peningkatan kualitas dan kuantitas-nya. Hal lain yang diatur dalam UU tentang PKPK ini adalah Bab IX Kelembagaan pasal 53 ayat (1) yang mengubah nomenklatur BKKBN dari Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional menjadi Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional. 

Sedangkan kedudukan pada ayat (2) menyebutkan langsung di bawah Presiden dan bertanggung jawab kepada Presiden. Pada pasal 56 ayat (2) memuat tentang fungsi BKKBN yang terkait dengan penyelenggaraan pemantauan dan evaluasi dimana penyusunan SPM Bidang KB dan KS merupakan bagian dari pemantaua dan evaluasi.

Keterkaitan pada pemerintah daerah yang berdasar PP 38 tahun 2007 memiliki urusan wajib menyelenggarakan pembangunan Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera, UU ini mengamanatkan agar pemerintah daerah membentuk BKKBD di tingkat provinsi dan Kabupaten/Kota seperti tertuang pada pasal 54 ayat (1).  

Berdasar pada pasal 57 ayat (1) sampai dengan (3) yang memberikan garisan tegas bahwa kelembagaan BKKBD di Kabupaten/Kota masih mengacu pada kebutuhan daerah sebab diatur dengan Peraturan Daerah.

PERPRES dan PERKA

Berdasarkan UU no 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Perundang-Undangan pada Bab I Ketentuan Umum pasal 1 ayat (3) disebutkan Undang-Undang adalah Peraturan Perundangundangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden. Posisi UU berada di bawah TAP MPR dan pada ayat  (5) disebutkan bahwa Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. 

Posisi peraturan pemerintah ini berada di bawah UU. Sedangkan Peraturan Presiden berada bawah Peraturan Pemerintah yang pada ayat (2) disebutkan Peraturan Presiden adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan perintah Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.

Penjabaran UU no 52 tahun 2009 tidak diatur dalam bentuk Peraturan Pemerintah melainkan dalam bentuk Peraturan Presiden.  Hal ini didasarkan pada Bab IX Kelembagaan Bagian Kedua pasal 56 ayat (3) yang berbunyi bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai tugas, fungsi dan susunan organisasi BKKBN diatur dengan Peraturan Presiden. 

Dalam pengertian bahwa lahirnya UU tidak terlepas dari peran DPR maka dapat diartikan bahwa bab dan pasal serta ayat mengenai hal tersebut merupakan amanat DPR kepada Presiden untuk menerbitkan Peraturan Presiden mengenai BKKBN. Peraturan Presiden No 62 tahun 2010 tentang Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional terdiri dari 8 Bab dimana pada Bab II terdiri dari 10 bagian, 59  pasal. 

Peraturan Presiden ini bukan hanya sebagai landasan hukum atas berubahnya kelembagaan BKKBN dari nomenklatur Koordinasi menjadi Kependudukan melainkan juga tentang kedudukan BKKBN dimana pada Bab I pasal 1 ayat (1) adalah sebagai Lembaga Non Kementerian yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri yang bertanggung jawab di bidang Kesehatan. Ketentuan tentang tugas pokok dan fungsi kelembagaan yang menjadi struktur organisasi BKKBN di tingkat Pusat, dituangkan dalam pasal 4 sampai dengan pasal 38.

Bab VII Ketentuan Peralihan Pasal 55 ayat (1) sampai dengan (6) menyebutkan tentang tugas pokok dan fungsi Perwakilan BKKBN di provinsi termasuk salah satunya adalah memfasilitasi terbentuknya BKKBD di Kabupaten/Kota kecuali Provinsi DKI Jakarta.

Pada Bab VIII Ketentuan Penutup Pasal 58 Perpres tersebut memuat hal sebagai berikut : 

Dengan berlakunya Peraturan Presiden ini, maka :

1. Ketentuan mengenai Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional sebagaimana diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 64 Tahun 2005; 
2. Ketentuan mengenai Unit Organisasi dan Tugas Eselon I Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional sebagaimana diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 110 Tahun 2001 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 52 Tahun 2005, dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.

Dikarenakan Perpres hanya mengikat Perwakilan BKKBN di Provinsi dalam satu pasal saja, maka perlu diterbitkan peraturan hukum yang mengikat ke dalam organisasi BKKBN yakni berbentuk Peraturan Kepala BKKBN. 

Terbitnya Peraturan Kepala BKKBN Nomor 82/PER/B5/2011 tentang Organisasi dan Tata Kerja Perwakilan BKKBN Provinsi merupakan landasan de jure pelaksanaan kegiatan Kependudukan dan Keluarga Berencana  di provinsi. Perka ini mengatur tugas pokok dan fungsi Perwakilan BKKBN di Provinsi, salah satunya adalah pada Bab I Kedudukan, Tugas Fungsi dan Tipologi pasal 3 huruf h yaitu pembinaan dan fasilitasi terbentukan Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota.

Pada Bab II Susunan Organisasi Bagian Kesatu Paragraf 5 Bidang Advokasi, Penggerakan dan Informasi pasal 23 huruf (b) menyebutkan penyiapan bahan pembinaan, pembimbingan dan fasilitasi pelaksanaan  kebijakan teknis, norma, prosedur, kriteria dan pemantauan, evaluasi di bidang hubungan antar lembaga dan bina lini lapangan, serta fasilitasi pembentukan Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Daerah sebagai salah satu fungsi dari Bidang ADPIN. Hal ini menjadi tugas pokok dan fungsi pada Sub Bidang Hubungan Antar Lembaga dan Bina Lini Lapangan sesuai dengan pasal 25 ayat (2). Sedangkan untuk penilaian SPM Bidang KB dan KS merupakan tugas pokok dan fungsi Sub Bidang Data dan Informasi sesuai pasal 25 ayat (3).

Pada bab yang sama bagian Kedua Paragraf 4 pasal 44 huruf (a) berbunyi sama persis dengan tugas pokok Bidang ADPIN di atas dan pasal 46 ayat (1) menyebutkan hal tersebut merupakan bagian dari tugas pada Sub Bidang Penggerakan, Advokasi dan Komunikasi Informasi dan Edukasi.

Pada Bab VII Ketentuan Peralihan pasal 62 berbunyi Dengan berlakunya Peraturan Kepala BKKBN ini, maka segala ketentuan dan peraturan pelaksanaan dari:

1. Keputusan Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan/Kepala Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Nomor 70/HK-010/B5/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Provinsi dan Kabupaten/Kota; 
2. Keputusan Kepala Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Nomor 182/HK-010/B5/2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Provinsi Kepulauan Riau dan Provinsi Sulawesi Barat; 
3. Keputusan Kepala Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Nomor 159/HK-010/B5/2006 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Provinsi Irian Jaya Barat;

dinyatakan masih berlaku sepanjang belum diubah atau diganti berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Namun pemberlakukan ini kemudian berakhir setelah terbitnya Perpres no 3 tahun 2013 tentang Perubahan Ketujuh atas Keputusan Presiden nomor 103 tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang mengacu pada perubahan nomenklatur Koordinasi menjadi Kependudukan pada BKKBN sehingga Presiden harus melakukan perubahan konsideran pada nama lembaga BKKBN. Disamping itu, perubahan Kepres nomor 103 tahun 2001 sudah mengalami enam kali perubahan dan perubahan terakhir dengan nomor 3 tahun 2013 ini hanya menyisipkan tugas poko dan fungsi BKKBN pada setiap pasal yang sudah ada.

Kembali pada Perka BKKBN nomor 82 tahun 2011, Pasal 64 berbunyi sebagai berikut Dengan berlakunya Peraturan Kepala BKKBN ini, maka :

1. Keputusan Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan/Kepala Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Nomor 70/HK-010/B5/2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Provinsi dan Kabupaten/Kota, kecuali ketentuan yang mengatur Balai Pendidikan dan Pelatihan; 
2. Keputusan Kepala Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Nomor 182/HK-010/B5/2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Provinsi Kepulauan Riau dan Provinsi Sulawesi Barat; dan 
3. Keputusan Kepala Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Nomor 159/HK-010/B5/2006 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Provinsi Irian Jaya Barat;

dinyatakan dicabut dan tidak berlaku.

Demikian, implementasi peraturan perundang-undangan tentang Kependudukan dan Keluarga Berencana. Ide penulisan ini dari dialog-dialog dengan teman-teman di facebook mengenai Kependudukan dan Keluarga Berencana.

Dengan melihat bahwa beban tugas pembentukan BKKBD dan Penerapan SPM berada di Bidang ADPIN maka sudah selayaknya semua Provinsi di Indonesia mencermati kembali Undang-Undang no 52 tahun 2009, Peraturan Presiden No 62 tahun 2010 dan Peraturan Kepala BKKBN Nomor 82 tahun 2011.

Akan bersambung dengan topik lain tetapi pada dasar pemikiran yang sama.

Semoga bermanfaat. Salam KB 2 Anak CUKUP !!